Leonardo Garnier

Contrapunto, No. 3, 1999

Lo que se espera de un artículo sobre “el Estado en la Costa Rica que viene” es que hable de temas como deuda interna, venta de activos, reducción (o aumento) del gasto público, reducción (o aumento) de impuestos, o reforma tributaria, desregulación, eficiencia, eficacia… burocracia, descentralización, participación, etc. Curiosamente, uno de los temas más ausentes en la discusión sobre el papel del Estado, en Costa Rica y en otras sociedades, es la política. Pero no se puede y no se debe hablar sobre el papel del Estado sin hablar de la política, sin poner la política en el centro de la discusión. El Estado es fundamentalmente político: es la forma institucionalizada y socialmente legítima de tomar decisiones políticas. Hoy por hoy, no es posible sin embargo analizar la política nacional sin ubicarla en el contexto del proceso de globalización.

¿Qué es la globalización? Aunque es un proceso viejo, que ya en el anterior cambio de siglo mostró sus tendencias básicas, sólo para verse frenado por el largo período marcado por las dos guerras mundiales y la Gran Depresión, el proceso de globalización se recupera en la segunda mitad de este siglo, y alcanza un nuevo status en las última décadas. No se trata sólo de que haya muchas relaciones económicas, sociales, culturales y hasta políticas internacionales. Se trata de que surgen criterios globales en algunas de las esferas centrales de la vida social, en particular, en la esfera financiera, en la esfera que rige los movimientos de capital.

Hasta hace poco, y a pesar de que el comercio internacional y la inversión extranjera eran ya fenómenos comunes, se seguía reconociendo que las distintas sociedades nacionales tenían procesos propios de determinación de los precios internos. Si bien habían ya algunos precios internacionales, seguían predominando los precios nacionales diferentes en el caso de muchas mercancías. No sólo los precios, sino las calidades y demás características de esos bienes eran también diferentes. Con la globalización de los flujos de capital, esto se vuelve cada vez más un problema. ¿Cómo puede una misma mercancía tener dos precios distintos, si existe un mercado mundial?

Así, lo que hasta hace poco eran simplemente precios diferentes, pasan a ser interpretados como precios incorrectos con respecto a otros que serían, lógicamente, precios correctos.

Lo mismo que ocurre con las mercancías propiamente dichas, ocurre en otros casos: los salarios, los impuestos, el gasto público, las políticas redistributivas, y hasta el entorno de la inversión (la infraestructura, los servicios, etc.) pasan a ser visto ya no como distintos sino como correctos o incorrectos. En pocas palabras, surge una forma global de hacer las cosas… de producir, de consumir, de invertir, de trabajar, de vivir.

Al igual de lo que ocurrió antes con el ajuste, no tiene mucho sentido enfrentar esta situación con un simple ‘no a la globalización’. La globalización presenta retos y problemas, y también abre oportunidades. Estas oportunidades no son muchas ni fáciles, pero si no se aprovechan… uno se ve arrollado por los riesgos. No parece haber muchas opciones intermedias.

Es en este contexto –además del interno—en que tenemos que plantearnos el tema del papel del Estado, y de la política, en la Costa Rica que viene o –para ser más preciso—que queremos que venga.

Al mismo tiempo que genera una homogenización en los criterios de la acumulación de capital (precios, remuneración de los factores de la producción, políticas redistributivas, y hasta políticas económicas y sociales en general) la globalización ha servido como terreno fértil a la ideología neoliberal. En efecto, con la globalización, se revitalizó la ofensiva neoliberal contra el sistema político y contra el Estado como terrenos legítimos para la toma de decisiones sociales. Con el argumento del ‘globalismo’ se quiere hacer creer que la única forma de tener éxito frente a la globalización es desmantelando la institucionalidad del sistema político… cuando es precisamente esa institucionalidad la única que puede evitar que la globalización signifique también la absolutización de los criterios mercantiles como los únicos criterios que rijan la convivencia social, y la relación de la sociedad con la naturaleza.

Costa Rica es un buen ejemplo para entender esta disyuntiva: a lo largo de los últimos cincuenta años (y probablemente más) el nuestro fue un país que logró desarrollar un interesante esquema de convivencia social. Siendo un país relativamente pobre, un país con una típica economía de mercado subdesarrollada, logró utilizar los mecanismos institucionales de la política para lograr niveles de desarrollo social y político atípicos para un país subdesarrollado.

La crisis de los setentas y el ajuste consiguiente, mostraron que el esquema institucional vigente tenía que cambiar… pero ¿cómo? y ¿hacia qué? Como en otros países, la ‘reforma del estado’ ha estado fuertemente marcada por dos sesgos inadecuados: el sesgo fiscal y el sesgo ideológico neoliberal. De aquí que la reforma del Estado se suela plantear en términos ni siquiera económicos, sino contables… se trata de tener un Gobierno ‘sano’ en términos de sus cuentas, un Gobierno ‘sin déficit’ financiero.

El problema es que se puede tener un Gobierno financieramente ‘sano’ que cumpla todos sus deberes políticos… o se puede tener un Gobierno financieramente ‘sano’ pero que no cumpla nada… o sea, un Gobierno sin ‘déficit fiscal’ pero con un enorme ‘déficit político’. Y si es grave tener un déficit fiscal, es mucho más grave y peligroso tener un ‘déficit político’.

Así, no se trata de minimizar, desmantelar o ‘despolitizar’ al Estado, pero tampoco se trata de preservar por preservar aquello que fue útil en otras condiciones, en otros tiempos. Por el contrario, se trata de revitalizar nuestra vida política, nuestra vida institucional, haciendo que esté, otra vez, a la altura de los tiempos.

Es fundamental, para ello, promover la institucionalización de procesos que permitan tanto la definición clara de prioridades para la toma de decisiones, como la evaluación de los procesos mediante los cuales se operacionalizan esas decisiones y la correspondiente reasignación de los recursos. Esto, sin embargo, no es suficiente: es necesario impulsar transformaciones profundas en áreas, sectores, instituciones y programas específicos, de manera que efectivamente se concrete y generalice una nueva cultura de la eficiencia pública, una cultura que ponga el énfasis en los procesos, en los resultados y en la calidad del servicio a los usuarios, más que en las tareas, las rutinas y las estructuras. Esto supone que el eje de la transformación de las instituciones públicas esté dado por el concepto de responsabilidad y el consecuente rendimiento de cuentas (accountability).

Este cambio cultural, así como la transformación legal que lo acompañe, deberán concretarse en transformaciones radicales tanto de la cultura y el marco legal y normativo que rige nuestra vida pública, como de las instituciones y sectores clave del Estado costarricense. Para lograrlo se requiera un proceso gradual pero sistemático de reconversión de esas instituciones, mediante el cual se avance hacia las formas administrativas y gerenciales más adecuadas para la ejecución eficiente, ágil y orientada al usuario. Este esfuerzo demanda el desarrollo de una verdadera gerencia pública y el establecimiento de mecanismos que promuevan una mayor flexibilidad y autonomía para quienes corresponda la producción directa de los bienes y servicios públicos y, a la vez, que permitan un mejor seguimiento y evaluación de esos procesos. De esta manera, el rendimiento de cuentas se concentrará en fomentar el cumplimiento eficiente de las metas y prioridades establecidas, en lugar de frenar la función pública recargándola de excesivos e ineficaces controles.

Esta reforma debe significar también que el Estado se concentre en las tareas que realmente corresponden con la función pública y las prioridades establecidas. Aquellas actividades, programas o instituciones públicas que ya no tengan razón de ser, que ya no respondan a verdaderas prioridades de la acción pública, deberán transformarse radicalmente: bien para asumir nuevas tareas que respondan a las prioridades actuales, bien para trasladarse al sector privado si allí pueden producirse en un ambiente de sana competencia o, en algunos casos, simplemente para desaparecer, cuando ya no sean socialmente útiles.

No se trata, pues, de desmantelar el Estado y sus instituciones. La privatización y la desregulación a la que algunos pretenden reducir la reforma del Estado no son sino aspectos secundarios de ella, en aquellas actividades que efectivamente encuentran mercados competitivos capaces de llevarlas adelante en forma socialmente eficiente. Pero el esfuerzo principal no puede ir dirigido a debilitar, sino a fortalecer el Estado. Se trata de reconstruirlo, corrigiendo sus vicios, adecuándolo a las prioridades presentes y futuras, y ubicándolo en el contexto nacional e internacional en que nuestra vida social se desarrolla.

Esto, finalmente, no puede limitarse a una reforma de la administración del Estado, de la ‘gerencia pública’, sino que supone –ante todo—una transformación y revitalización de la vida política nacional: supone un sólido régimen de opinión pública, supone una vida política intensa al interior de los partidos, supone la utilización de nuevas instancias de control político –como la propia Defensoría de los Habitantes, y una ciudadanía más activa. En síntesis, de cara a la Costa Rica que viene, parece claro hoy que el reto más grande que tenemos en frente no es el reto económico de ‘get prices right’ sino el reto más profundo de ‘get politics right’, el reto de hacer bien la política, el reto de ser capaces, una vez más, de imaginar y construir un futuro en el que quepamos todos.