Leonardo Garnier

La Nación, 23/3/00

¿Qué está pasando? Nos preguntamos cuando vemos las calles cerradas, cuando descubrimos que hay baleados y un campesino muerto porque alguien quiso pasarle por encima a los bloqueos, cuando se aprueban proyectos que amenazan con destruir el país -según algunos- y con salvarlo -según otros. ¿Qué está pasando? Nos preguntamos todos, cuando vemos aumentar la efervescencia hasta rebasar los límites y, sin embargo, es una efervescencia sin mayor claridad, ni para un lado ni para el otro. ¿Qué está pasando?

Pienso que se juntan muchas cosas. Por un lado está la frustración acumulada ya por bastante tiempo, la sensación de que las cosas no andan bien y de que es poco lo que estamos haciendo para que mejoren. O, peor aún, la sensación de que no sabemos muy bien qué es lo que habría que hacer. Entonces, cuando aparece una oportunidad, pues ¡la tomamos! Y de momento nos sentimos bien. Protestamos. Y nos sentimos revitalizados, coherentes, valientes. Aunque se apruebe el proyecto... ¡nosotros nos opusimos!

Lo mismo sucede al otro lado: si pensamos que nada ocurre en este país, que nada se mueve, que nada camina, que nos quedamos atrás con los cambios fundamentales que la patria necesita para modernizarse... entonces, a pesar de las protestas y las piedras y los gritos, nos sentimos contentos: ¡se aprobó la ley! A pesar de los pesares avanzamos. A pesar de los demagogos y los cabeza calientes, el “combo ICE” pasó la prueba del primer debate.

¿Y qué?

Yo traté de seguir el debate en la prensa. No pude. La información que salía en los medios no me permitía formarme una opinión. La información era tan escasa y tan sesgada que lo más que uno podía saber es que el proyecto parecía ser importante y parecía ser conflictivo, levantando grandes pasiones a favor y en contra. Podía saber que había cientos de mociones, pero no podía saber qué decían o pretendían decir las mociones. También supe que se leían y se rechazaban casi por minuto. En algunos temas lograba un poquito más de información: supe – gracias a un buen reportaje de La Nación y una columna valiente de Julio Rodríguez – que estaba en juego el esquema que rige las concesiones de frecuencias de radio y televisión, y supe que los empresarios primero estaban muy molestos con el proyecto pero luego insistían en que tenía que aprobarse (lo que hacía suponer que el proyecto había cambiado ¿no?). Pero ¿se estaba vendiendo el ICE o no? No lo podía saber. ¿Se trataba sólo de una apertura? ¿de una apertura regulada? ¿de una apertura con reglas que garantizaran la competencia? Tampoco eso estaba claro. Y las reformas planteadas ¿iban en la dirección necesaria para garantizar una adecuada combinación de eficiencia económica y solidaridad social? Nada de eso se podía concluir de la información disponible y accesible masivamente.

Así fue como lo vivió la mayoría de la gente: un debate aparentemente intenso pero realmente vacío de contenido aunque lleno de pasiones y prejuicios. Y no tengo nada contra las pasiones, pero sí contra los prejuicios. Y mucho más cuando son éstos los que acompañan a las pasiones y, peor aún, cuando se les suman los intereses. La razón suele ser una mediadora necesaria en estos juegos, pero la razón – y más aún la razón informada – estuvo prácticamente ausente de este proceso.

Y claro, había opciones. Uno podía buscar el proyecto y estudiarlo. No es fácil estudiar un proyecto de estos sin conocimiento previo, pero era posible. ¿Cuánta gente lo habrá hecho? ¿Cuántos diputados habrán estudiado a fondo el proyecto? ¿Cuántos dirigentes políticos? ¿Cuántos formadores de opinión? ¿Lo habrán leído?

Y los que lo leímos ¿qué pensamos?

Empecemos con una sensación de alivio: el proyecto aprobado es bastante menos grave de lo que pudo ser – y de lo que efectivamente pretendió ser en muy diversos momentos – y no me refiero sólo a los últimos meses, me refiero al largo proceso que viene desde mediados de los ochenta.

En primer lugar, y contrario a lo que han afirmado los oponentes más radicales, el proyecto que se aprobó no contiene la venta del ICE. Y esto no es poca cosa. Hasta no hace mucho, si bien se había abandonado la idea de vender al ICE con esta ley (que también estuvo entre los objetivos iniciales) se jugó con una posibilidad truculenta: aunque se decía que ICETEL e ICELEC no podían ser privatizadas, en el artículo que definía las potestades de la Junta Directiva de la Corporación ICE se establecía – como sin querer queriendo– que esa Directiva, como la directiva de cualquier sociedad anónima, quedaba facultada para hacer lo que quisiera con los bienes y activos de la empresa ¡incluyendo su venta! En otras palabras, lo que se intentó fue aprovechar esta ley para sacar la decisión de privatizar del ámbito legislativo y pasarla al ámbito administrativo: la ley no iba a vender o privatizar al ICE, pero autorizaba a la Junta Directiva a hacerlo posteriormente sin tener que pedir permiso a nadie. Afortunadamente eso se detectó en el Congreso ¡y se logró evitar!

En segundo lugar, y contrario también a lo que se ha dicho, el proyecto permite mantener un esquema de subsidios al consumo de electricidad y telecomunicaciones de los grupos económicamente más débiles. De nuevo, hay que comprender esto como un logro importante, ya que altas figuras del gobierno habían manifestado en distintos momentos su deseo de eliminar tales subsidios, con el trillado argumento de que los subsidios son distorsiones que conducen a la ineficiencia. Más aún, en algunas de las versiones que se discutieron en el Congreso estos subsidios prácticamente desaparecían o se transformaban en otro tipo de subsidios, más bien dirigidos a las empresas que a los consumidores. Finalmente, tanto en electricidad como en telecomunicaciones, quedó salvado el punto de la necesidad de subsidiar el consumo de interés social y – no menos importante – que ese subsidio debía generarse precisamente en el consumo de los clientes de mayor ingreso.

En tercer lugar, y gracias a una larga y dura negociación, se logró salvar un punto fundamental: preservar el papel del ICE (de ICELEC, de ICETEL y del CENPO) como los agentes principales de estos mercados. De nuevo, la posición original del gobierno era radicalmente distinta: se pretendía que el ICE fuera simplemente “una más” de las empresas que compiten en este mercado. Y cuando digo “una más” no me refiero sólo a su peso cuantitativo sino – y sobre todo – a su carácter: se quería que el ICE se comportara también como una empresa privada más, sin más criterio que la maximización de sus beneficios, de sus ganancias. De acuerdo con la óptica de algunos, el ICE bien podía dejar de existir o, mejor aún, podía convertirse finalmente en otra empresa privada (¿la de quién?). Para lograr “la eficiencia” bastaría con dejar libre al mercado. Pues bien, el proyecto aprobado no cumple con esa visión que en algunos momentos amenazó con hacerse realidad. El ICE mantendrá su papel de productor y distribuidor principal de electricidad y telecomunicaciones, y el CENPO operará como el eje de la distribución de electricidad, no por un breve período – como pretendió el gobierno a manera de concesión – sino como un esquema permanente.

En cuarto lugar, se evitó caer en la tentación de desangrar al ICE por partida doble: vía impuestos y vía transferencia de utilidades. Tal y como se aprobó el proyecto, el cien por ciento de las utilidades del ICE tendrán que ser reinvertidas en las propias empresas del ICE. De nuevo insisto en que no era eso lo que originalmente pretendía el gobierno, que hizo grandes esfuerzos por lograr aprobar algún esquema que permitiera extraer para fines fiscales parte de esas utilidades. (Aquí cabe una aclaración: cuando se dice que en el pasado el superávit del ICE se utilizaba para llenar el déficit de Hacienda, lo que se señalaba es que el ICE se veía forzado a “prestar” esos fondos al Gobierno, pero los fondos seguían siendo suyos, y recibía intereses por ellos. De haberse aprobado algún esquema mediante el cual el ICE tuviera que ceder al fisco parte de sus utilidades, eso sí habría significado un debilitamiento financiero de la institución).

Finalmente, y en esto ha habido gran coincidencia en el país, el proyecto reduce las trabas que enfrenta el ICE para desarrollar la inversión pública en electricidad y telecomunicaciones y abre ambos sectores a la inversión privada y a la competencia. Con esto se buscan dos cosas. Por un lado, aumentar la capacidad de inversión de manera que se pueda aumentar la extensión y mejorar la calidad de estos servicios, aumentando su contribución al desarrollo económico y social. De hecho, al transformar al ICE de institución autónoma a sociedad anónima (en la figura de ICELEC e ICETEL) se logra “burlar” uno de esos controles absurdos del FMI sobre la macroeconomía nacional, lo que constituía un impedimento a realizar incluso aquellas inversiones que eran rentables y autofinanciables. Ahora el ICE podrá invertir más, y se contará además con el complemento de la inversión privada. Por otro lado, al introducir mayor competencia se espera – y aquí prefiero insistir en los términos: se espera – que aumente la eficiencia del sistema en su conjunto.

Me parece que estos son los principales méritos del proyecto aprobado, y no son pocos. Dicho esto, no deja de ser paradójico escuchar al señor presidente en cadena de televisión congratulándose por algunos de estos logros cuando estos tuvieron que alcanzarse precisamente en contra de la visión que permeaba las propuestas originales del Poder Ejecutivo.

¿Qué méritos del proyecto destacó don Miguel Ángel?

• Que el ICE no se vende sino que mantiene un papel central en estas actividades.
• Que se crearon mecanismos para subsidiar el consumo de interés social.
• Que las utilidades del ICE se reinvertirán en el ICE en un 100%.
• Y que se prohibió el acceso de los inversionistas privados a los parques nacionales.

¿Y por qué es esto asombroso? ¡Porque ninguna de esas cualidades – ninguna de ellas – era parte de las versiones originales del “combo” que impulsó el gobierno!

• El gobierno quería impulsar o al menos hacer posible la venta del ICE.
• El gobierno no quería subsidios cruzados hacia los consumidores, sólo fondos para estimular los proyectos de inversión.
• El gobierno quería retener parte de las utilidades del ICE.
• El gobierno no parecía preocupado por los efectos de inversiones privadas en los parques nacionales.

Pero bueno, si ya vimos las principales características del “combo” aprobado en primer debate que nos permiten un respiro, pasemos ahora a analizar algunas de las características de ese “combo” que siguen siendo preocupantes, y respecto a las cuales debiéramos seguir insistiendo para que el proyecto no termine de hacerse realidad así como está.

Una primera preocupación surge de un aspecto que parece lateral pero que tiene una importancia trascendental: el de las frecuencias de radio y televisión. Si bien en algún momento los diputados pretendieron – como era correcto – aprovechar este “combo” para ordenar y regular el otorgamiento de frecuencias de radio y teledifusión, la realidad fue que prevalecieron los intereses y las presiones de los actuales empresarios de estos medios – especialmente reflejados por CANARA – que supieron aprovechar el momento no sólo para evitar el ordenamiento y el establecimiento de reglas y montos razonables para regir las concesiones, sino que lograron legalizar y legitimar la situación existente.

Hasta ahora, si bien las frecuencias de radio y televisión se dan en concesiones muy baratas, al menos no son legalmente transferibles. Aún así, hemos visto cómo se utilizan subterfugios legales para “transferir” emisoras de radio y canales de televisión de unas manos a otras, violentando el sentido de la ley. El “combo”, tal y como fue aprobado, en lugar de corregir esto cerrando los portillos a esos traspasos, los legitima y facilita. Algunos defendieron el “combo” diciendo que de lo contrario nuestros empresarios perderían sus derechos frente a grandes inversionistas extranjeros. Pero ¿no es eso precisamente lo que ha estado ocurriendo en los últimos años con nuestros canales de televisión? ¿Cuántos canales quedan en manos nacionales? El “combo” aprobado vendrá a legalizar transacciones que, en este momento, probablemente son ilegales, garantizando la propiedad extranjera sobre nuestros medios de comunicación. Peor aún, los montos que se establecen en el “combo” para disfrutar de la concesión de una frecuencia de radio o televisión siguen siendo risibles cuando se comparan con los ingresos que esas frecuencias permiten tener. En esta época de globalización algunos parecerían haber entendido que “free” no sólo quería decir “libre” sino “gratis”.

¿Qué hacer en este caso? Una buena posibilidad es que, por razones de forma y de fondo, la Sala Cuarta rechace esta parte del “combo” por ser inconstitucional. De lo contrario, hay que seguir ejerciendo toda la presión del caso sobre el Congreso para modificar el “combo”. No puede ser que, al amparo de una mala interpretación de la libertad de empresa, se regalen y privaticen de esta manera los recursos públicos.

Una segunda preocupación surge de la experiencia de otros países en proceso de apertura o privatización de sus sectores eléctricos y de telecomunicaciones, y tiene que ver con el papel de la competencia y el papel y las posibilidades de la regulación. Lo que la experiencia internacional muestra es que, en ausencia de verdadera competencia, los mercados difícilmente resultan en una mejora de la eficiencia, de la calidad y del costo de los servicios. La calidad y la fuerza de la regulación son de una importancia trascendental para complementar los efectos de la competencia, pero no logran sustituirla. Esto requiere un diseño muy cuidadoso tanto de los mecanismos que promoverán y garantizarán la competencia como de la institucionalidad reguladora: sus criterios, sus poderes, sus instrumentos.

No está nada claro en el “combo” cómo se promoverá y garantizará la competencia en el caso costarricense, y el proyecto más bien parece constituir un esquema propicio para la segmentación de mercaditos, con la consecuente ausencia de competencia. Tampoco están muy claros los criterios que permitirán una regulación adecuada de estos mercados, y la experiencia chilena es particularmente rica en enseñanzas sobre lo grave que son los errores de origen en estos procesos, los errores que se consagran en las leyes que fundan el esquema, pues luego se hace casi imposible agregar nuevos criterios o mecanismos de regulación. En particular, el caso chileno ha mostrado lo difícil que resulta la fijación de tarifas con base en los costos “de una empresa eficiente, real o virtual, incluyendo la expansión, la reposición, el mantenimiento y una utilidad razonable” como se dice en el “combo”.

¿Qué hacer en este caso? Paradójicamente – al igual que ha ocurrido en el caso de los bancos públicos y privados – lo que resulta clave aquí no es el efecto que tengan los privados en fomentar la eficiencia de los públicos, sino lo contrario: el efecto que pueda tener el ICE mediante ICELEC e ICETEL, y el CENPO, en fomentar la eficiencia de los privados. Contrario a lo que pensaban algunos (que habrían preferido vender el ICE y hacer un poco de plata para pagar deuda interna) lo fundamental de este proceso es, precisamente, que logremos mantener y fortalecer el ICE como única garantía real de competencia para quienes entren a invertir en estos sectores. Tal vez algún día los avances tecnológicos hagan que incluso esto deje de ser necesario – y sólo tal vez – pero, por ahora, esto es fundamental para garantizar la eficiencia social: la cobertura, la calidad y el costo de los servicios.

Una tercera preocupación surge, precisamente, del punto anterior. El proyecto es sumamente ambiguo al referirse al tipo de relación que debe existir entre el ICE y sus empresas por un lado y las empresas privadas que trabajen en el sector. ¿Cómo competirán? ¿Se segmentarán los mercados? ¿Qué significan las “alianzas estratégicas”? ¿Cómo se combina el interés público con el privado? Esto se vuelve aún más problemático cuando pensamos en los problemas que surgirán en la definición de los criterios y requisitos mediante los cuales las distintas empresas podrán acceder y hacer uso de las redes de servicios público (sean públicas o privadas), cuando se planteen conflictos de tarifas entre distintos puntos del sistema – eléctrico o de telecomunicaciones – y cuando se enfrenten los problemas relativos a segmentos de distinta rentabilidad que, probablemente, no resultarán atractivos para algunas empresas.

Pongamos un ejemplo: por su impacto en el desarrollo, el interés público debiera significar que el acceso a Internet sea prácticamente gratuito, ya que constituye uno de los componentes fundamentales de nuestra inserción en ese nuevo mundo informatizado y globalizado en que empezamos a vivir. Costa Rica ha hecho una inversión gigantesca en capacitar a sus nuevas generaciones para enfrentar este reto ¡y luego les cierra la puerta! Hasta ahora esa ha sido la política: con motivos que son difíciles de entender sin tener malos pensamientos, RACSA se ha dedicado a entorpecer y encarecer el acceso a Internet. Con la apertura ¿cómo dar el salto hacia una Internet gratuita? Creo que esto va a generar un gran conflicto (como el que se vive hoy en Brasil) que no sólo demanda imaginación, sino una visión de futuro y un gran poder de negociación que – creo – sólo se puede tener desde una empresa como el ICE en asocio con las instituciones educativas y científicas del país.

Una cuarta preocupación tiene que ver con una figura nueva que contiene la ley: el Centro Nacional de Planificación y Operación de Electricidad (CENPO). Como comprador principal, esta institución autónoma se convierte en la encargada de la planificación y operación de estas compras en el Sistema Eléctrico Nacional. Y la preocupación surge porque por la forma en que se desarrolló el debate sobre esta figura que el Gobierno insistía en ver como transitoria mientras la pura competencia la sustituía, pero que terminó – como debe ser – como una pieza central del esquema. No fue un debate ordenado, ni con el tiempo suficiente para analizar diversas experiencias y para pensar y diseñar bien el esquema institucional correspondiente. En consecuencia, habrá que aprender sobre la marcha, con el agravante de que la ley es la ley, y si la ley tiene errores, estos también son ley. Sólo un ejemplo de los posibles errores lo encontramos en el hecho de que el “Consejo Técnico” – que es la máxima autoridad del CENPO – está constituido por representantes de los distintos grupos de interés que conforman el sector: un representante de los consumidores, uno de las empresas distribuidoras, uno de las generadoras privadas, un representante de los generadores públicos distintos del ICE, un técnico de ICELEC, una persona de reconocida experiencia y sin conflictos de intereses, y el Ministro de Ambiente y Energía. Estos esquemas corporativos están lejos de constituir un “consejo técnico” y se acercan más a una mesa de negociaciones, o de negocios.

Lo mismo cabe decir con respecto a las instancias reguladoras, llámense ARESEP o ARETEL: un proyecto de esta trascendencia demandaba un mayor trabajo en la definición de los procesos reguladores y de su interacción con los procesos de competencia. De nuevo, la experiencia internacional es rica en ejemplos y enseñanzas relativas a las dificultades de una buena regulación, que van desde las meras cuestiones técnicas hasta aquellas que se refieren a la típica “captura” del regulador por los supuestos regulados. Sólo para dar una idea, ¿qué harán las entidades reguladoras para cumplir con el objetivo que se les asigna en el “combo” de “velar por el funcionamiento transparente de los mercados no regulados”?

¿Qué hacer en estos casos? Ni modo: lo ideal sería no aprobar la ley así como está, de lo contrario, no quedará otro remedio que aprender haciendo y – con el tiempo – tener la visión y la capacidad para revisar y corregir la ley en aquellos puntos que se revelen como incompletos o inadecuados frente a la operación práctica del sistema. Además, por supuesto, habría que velar porque en esta operación prevalezca el sentido que los diputados quisieron darle al CENPO y a las autoridades reguladoras, y no que se ajuste el CENPO, la ARESEP y la ARETEL al falso papel de la competencia mercantil que el Gobierno habría querido que prevaleciera.

En el tema ambiental – que ha sido parte central del debate público – las confusiones que tenía al seguir ese debate no se me terminan de aclarar con el estudio del proyecto. No me queda claro el resultado final. Por un lado, me parece bien que se haya eliminado la posibilidad – que entiendo estuvo presente en algún punto – de que las empresas privadas pudieran invertir en proyectos eléctricos o de telecomunicaciones en parques nacionales. Tal potestad queda reservada al ICE y sus empresas. Esto, si bien es un paso en la dirección correcta, no resuelve los riesgos ecológicos presentes, y tendrá que ser posteriormente que se aclare y se defina mejor los instrumentos y criterios mediante los cuales estableceremos un balance adecuado entre las necesidades de energía y las necesidades del entorno natural. Pero tampoco está claro el significado del “combo” cuando autoriza que empresas privadas ejecuten obras de desarrollo eléctrico en zonas protectoras y de reserva forestal “siempre y cuando no se alteren significativamente zonas de recarga de acuíferos, corredores biológicos y zonas especiales de reproducción de especies”. ¿A qué llamaremos efectos significativos?

La preocupación, por tanto, queda en pie. ¿Qué hacer? Insistir en la necesidad de una revisión a la legislación y a los criterios a utilizar, y permanecer de pie, vigilantes. La ley aprobada – el “combo” – es muy amplia. Quedan infinidad de puntos a discutir – unos favorables, otros claramente negativos, muchos en que es difícil opinar. Finalmente ¿cuál es el balance? A cada uno corresponde hacer el suyo. En lo personal tengo dos balances aún en proceso de formación: un balance parcialmente positivo del resultado, un balance parcialmente negativo del proceso.

Como dije al principio, pienso que el proyecto es un avance en un doble sentido: frente a lo que tenemos y – en especial – frente a lo que pudimos tener. Tal y como se aprobó, el “combo” es mejor en algunos aspectos que lo que tenemos y también es mejor de lo que pudimos llegar a tener si predominaban las visiones más mercantilistas de la economía y la política. De hecho, pienso que uno de los méritos mayores del “combo” está, precisamente, en lo que no es: un paquete de privatización. Si se aplica bien, este “combo” podría ser la mejor herramienta para cerrar la puerta a las visiones más simplistas de la privatización a ultranza. Tal y como se aprobó, el “combo” va a requerir correcciones y, espero, algunas enmiendas por parte de la Sala IV, especialmente en el acceso privilegiado a las frecuencias. Pero además, va a requerir un enorme y cuidadoso esfuerzo de implementación. Como dicen al norte, “el diablo está en los detalles”, y serán los detalles los que al final nos permitan decir si este fue un cambio para mejorar.

El proceso, sin embargo, no fue sano. Como dije al principio, fue más un juego sobre creencias, intereses y pasiones que un proceso abierto de discusión informada, de intercambio de razones. Y no estoy pensando en un mundo idílico de democracia participativa, sino en un mundo razonable de democracia representativa. Ni el Poder Ejecutivo, ni el Congreso, ni los Partidos Políticos, ni los gremios, ni los medios de comunicación, ni quienes de una u otra forma participamos en los procesos de formación de opinión, estuvimos a la altura de las circunstancias. Lamentablemente esto no es nuevo sino que nos ocurre cada vez con más frecuencia. Las instancias de diálogo que se han abierto a lo largo de los últimos gobiernos terminan siendo superadas por el peso de los hechos y por el volumen de los titulares y las imágenes. Hay que salir en la foto. Hay que gritar. Hay que afirmarse frente a las clientelas, sin importar cuál es la foto, cuál es el grito, cuál es la clientela.

El “combo” se aprobó en primer debate, pero estamos en deuda con la democracia.